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县级人大常委会人事任免工作几个问题的思考

时间:2016-01-02 来源: 作者:人大办

  人事任免权是县级人大常委会的重要职权,县级人大常委会行使任免权的形式依法可分为决定任免任免两类。从行使人事任免权的广义来看,县级人大常委会还有包括撤职补选罢免上一级人大代表、接受辞职等与人事任免权相关的人事决定形式。党的十八大后,在我国持续的高压反腐态势下,不少腐败分子纷纷落马,这些“大老虎”、“小苍蝇”以权谋私、贪污腐化,严重侵害了公务人员的廉洁性,必须依法对其免职撤职,并清除出公务员队伍。现结合人大工作实际,就县级人大常委会人事任免中出现的一些重点、难点问题谈一谈个人的认识和体会。 

  一、县长涉嫌犯罪如何免职 

  根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称地方组织法)第四十四条“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权:……在本级人民代表大会闭会期间,决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免。”的规定,县级人大常委会只能对人民政府副职领导人员进行个别任免,不包括正职,不能用“决定免去”来解除县长职务。那当县长涉嫌犯罪需解除其职务时该如何处理呢?一种方式是罢免,根据地方组织法第十条“地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的组成人员。”的规定,只有通过召开人民代表大会才能罢免县长,人大常委会无权罢免县长。另一种方式是撤职,根据地方组织法第四十四条“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权:……在本级人民代表大会闭会期间,决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务”的规定,人大常委会有权撤职的对象是人民政府领导人员中的副职,不包括正职。人大常委会要解除涉嫌犯罪县长的职务,只有一种方式,那就是根据地方组织法第二十七条“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会组成人员和人民政府领导人员,人民法院院长,人民检察院检察长,可以向本级人民代表大会提出辞职,由大会决定是否接受辞职;大会闭会期间,可以向本级人民代表大会常务委员会提出辞职,由常务委员会决定是否接受辞职。”的规定,动员涉嫌犯罪的县长辞职,通过接受辞职解除其县长职务。这种方式虽然易于操作,但不足的是,没有体现出对涉嫌犯罪公职人员的惩戒性。 

  二、对担任市、县两级人大代表的犯罪嫌疑人拟采取刑事强制措施是否须经两级人大常委会分别许可 

  根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称代表法)第三十二条“县级以上的各级人民代表大会代表,非经本级人民代表大会主席团许可,在本级人民代表大会闭会期间,非经本级人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者刑事审判。”的规定可知,在人代会闭会期间,对人大代表采取刑事强制措施或者审判,须经人大常委会许可。“非经本级”的意思就是县级人大代表要经县级人大常委会许可、地市级人大代表要经地市级人大常委会许可、省级人大代表要经省级人大常委会许可;对担任市、县两级人大代表的,须经市、县两级人大常委会分别许可后,司法部门才能采取刑事强制措施或进行审判。同时,《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第一百三十二条规定:“……拘留担任上级人民代表大会代表的犯罪嫌疑人,应当立即层报该代表所属的人民代表大会同级的人民检察院报告或者报请许可。拘留担任下级人民代表大会代表的犯罪嫌疑人,可以直接向该代表所属的人民代表大会主席团或者常务委员会报告或者报请许可,也可以委托该代表所属的人民代表大会同级的人民检察院报告或者报请许可;拘留担任两级以上人民代表大会代表的犯罪嫌疑人,分别按照本条第二、三、四款的规定报告或者报请许可。”,就是说对担任市、县两级人大代表的犯罪嫌疑人,要分别报请市、县两级人大常委会许可,方能采取刑事强制措施。《四川省<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法>实施办法》第三十九条二款规定:“对同时担任两级以上的地方各级人民代表大会代表实行逮捕或者进行刑事审判,以及采取法律规定的其他限制人身自由的措施,执行机关应当同时书面报告该两级以上的人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会,经其中最高一级人民代表大会主席团或者常务委员会、主任会议决定许可,并由其通报有关下一级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会。”,由此规定可知,四川省代表法实施办法对担任两级人大代表的犯罪嫌疑人,只须以两级中最高一级人大常委会许可便可对其采取强制措施,这与代表法和《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》的规定相冲突,根据《中华人民共和国立法法》第九十六的规定,对这部分内容应予改变或者撤销。 

  三、人大常委会是否可以许可外地司法部门对本地人大代表采取刑事强制措施 

  为了使各级人民代表大会对行政机关、审判机关、检察机关的监督更加有效,特别是不受各司法部门的干涉和影响,代表法赋予对各级人大代表即各级人民代表大会的组成人员以人身自由特别保护权,非经许可不得被采取刑事强制措施或者进行刑事审判,以保障人大代表依法行使职权,履行义务,是十分必要的,因此,人大常委会许可本地司法部门对人大代表采取刑事强制措施或者进行刑事审判是完全符合代表法规定的。实践中,为了使对犯罪嫌疑人的侦查、审查起诉、审判不受人为干扰,上级检察院将案件指定下级检察院审查起诉、上级法院将案件指定下级人民法院审判的案件很多,这就存在大量的异地侦查、异地审查起诉、异地审判的情况,特别是在如今高压反腐的态势下,对涉嫌犯罪的人大代表由异地司法部门侦查、审查起诉、审判的情况较多,这就涉及人大常委会是否有权许可外地司法部门对本地人大代表采取限制人身自由措施的问题。代表法第三十二条规定:“县级以上的各级人民代表大会代表,非经本级人民代表大会主席团许可,在本级人民代表大会闭会期间,非经本级人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者刑事审判”,本条强调的是逮捕或者刑事审判人大代表必须经人大常委会许可,且必须经该代表所属区域的人大常委会许可,强调的是保护代表依法行使职权和确保国家权力机关的正常运转,并没有将许可采取强制措施司法机关的范围限定为本地司法机关,既然没有限定,那么就可以认为也可以许可外地司法机关对本地人大代表采取刑事强制措施或进行刑事审判。同时,根据《人民检察院刑事诉讼规则(试行) 》第一百三十二条第六款“拘留担任办案单位所在省、市、县(区)以外的其他地区人民代表大会代表的犯罪嫌疑人,应当委托该代表所属的人民代表大会同级的人民检察院报告或者报请许可”的规定可知,外地人民检察院对担任人大代表的犯罪嫌疑人拟采取拘留措施,要委托代表所属区域的人民检察院向该区域人大常委会报请许可,人大代表所属区域的人民检察院只是受外地人民检察院的委托报请许可,对人大代表采取强制措施的仍然是外地人民检察院,在这种情况下,人大常委会不能许可人大代表所属区域的人民检察院对人大代表采取强制措施,只能许可外地人民检察院对本地人大代表采取强制措施。 

  四、县长空缺或因故不能履行职务时由谁向人大常委会提请政府组成人员任免 

  在人民代表大会闭会期间,县长有权向人大常委会提请副县长、职能部门局长等政府组成人员的任免。在县长空缺或因故不能履行职务时,由谁向人大常委会提请政府组成人员的任免呢?根据地方组织法第四十六条“ 县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会主任会议可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由常务委员会会议审议。”的规定,由于任免副县长、局长是人大常委会的职权,在县长空缺时,常委会主任会议可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常委会职权范围内的议案,即可向常委会提出任免副县长、局长的议案,由常委会作出任免决定。还有一种情况,在县长因故不能履行职务时,主任会议从县级人民政府副职领导人选中提名代理县长,由常委会作出决定。由代理县长行使县长的职权,向人大常委会提请任免副县长或局长。 

  五、“决定任免”的使用范围是什么 

决定任免是地方各级人大常委会根据同级政府正职领导的提名,作出由某人担任国家机关的某一领导职务或者免去有关人员所担任的国家机关职务的决定。根据地方组织法第四十四条“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权:……在本级人民代表大会闭会期间,决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免……根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名,决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免,报上一级人民政府备案……”的规定,人大常委会对政府组成人员的任职和免职使用的是“决定……任免”的表述;根据地方组织法第三十条二款“在大会闭会期间,常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员,由主任会议提名,常务委员会会议通过。”和地方组织法第四十四条“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权:……按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定,任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员……”的规定,对人大专门委员会和“两院”人员的任职和免职使用的是“任免”的表述,无“决定”二字。可见,只有对政府组成人员的任免才采用决定的形式,对人大专门委员会、人大常委会办事工作机构及“两院”人员的任免无须作出决定。