您当前所在的位置: 主页> 法制建设> 行政诉讼法修改之若干亮点及解读

行政诉讼法修改之若干亮点及解读

时间:2015-03-20 来源: 作者:陈文富

                                     市人大代表、四川永辅律师事务所主任 陈文富

  行政诉讼法被称为“民告官”的法律,于1990年10月1日起实施,但根据最高法院的统计数据显示,1990年—2012年,全国法院共受理一审行政诉讼案件191万多件,年均83168件,占受理案件总数的比例不超过2%;在已经立案的民告官案件中,只有27%左右得到实体裁判,原告胜诉的只占一成;2011年,全国行政诉讼案件被裁定不予受理、驳回起诉的比例是7.8%,同比民商事诉讼案件高7.8倍。此组数据显示行政诉讼案件量少、裁判率低、胜诉率更低,直观反映出行政诉讼“立案难、审理难、执行难”的三难问题,且一直饱受社会诟病。对此,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《依法治国决定》)已明确要求“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。”

  2014年11月1日,十二届全国人大常委会第十一次会议对该法从保障当事人诉讼权利以及完善管辖、诉讼参与人、诉讼程序等方面进行了重要修改(由原来的75条修改和增删为现今的103条),是该法实施24年来的首次大修,也是《依法治国决定》之后国家立法机关修改的第一部法律。本次修改体现了全面推进依法治国、加强法治政府建设的精神,从制度设计层面出实招,着力解决现阶段社会反映强烈的行政诉讼“三难”问题,所修改完善的条款内容具有很强的针对性和可操作性,极大地强化了行政诉讼制度的权威性。

  修正后的行政诉讼法(以下简称“新行诉法”或者“该法”)自2015年5月1日起施行,这对作为起诉方的行政相对人、审理者的法官、被诉方的行政机关及其责任人来说,标志着“民告官”正式迈入2.0时代。

  一、在立法目的中明确行政诉讼的解纷、救济、监督三大功能

  行政诉讼立法目的是立法者根据对行政诉讼性质的认识和客观的现实需要,在制定行政诉讼法时主观上期望该部法律在将来的实施中所起的作用。新行诉法在立法目的方面的修改有几处细小但又特别重要的文字增删:

  一是将原法条中的“为保证人民法院正确、及时审理行政案件……”修改为“为保证人民法院公正、及时审理行政案件……”。何谓“正确”审理行政案件,按党委政府的意愿审理是否“正确”?谁也无法准确回答。本次修法由“正确”到“公正”的二字修改,体现出立法指导思想的变化,意义深远。

  二是将原法条中的“维护和监督行政机关依法行使行政职权”修改为“监督行政机关依法行使职权”。在原法条中“维护”与“监督”是什么关系,二者发生冲突时孰轻孰重?有人解读为“在维护中监督,在监督中维护”,这实际上是在玩文字游戏。结合原法条中的“正确”审理行政诉讼案件的规定,实践操作中是以“维护”为主(这可从上述1990年—2012年的行政诉讼案件数据得到印证),导致行政诉讼的功能错位。这次修改删除了“维护”二字,明确了行政审判的功能之一就是“监督行政机关依法行使职权”,体现出立法指导思想的重大转变,意义深远。

  三是在立法目的中新增行政诉讼要“解决行政争议”。行政诉讼如果不能解决纠纷,不能案结事了,必然导致法律程序空转,矛盾激化,将“解决行政争议”作为立法目的,宣示了行政诉讼力图达到“事要解决”的目标。同时,由于有些行政行为引起的争议,往往伴随着相关的民事争议,如:合伙民商事纠纷与工商登记变更或者规划报建行政争议的交织,婚姻、继承纠纷与征收征用行政争议的交织,等等。以前对这两类争议依照行政诉讼法和民事诉讼法分别立案、分别审理,浪费了司法资源,有的还导致循环诉讼,影响司法效率,不利于保护当事人的合法权益。对此,本次新行诉法的修改为达到定纷止争的目的,完善了民事争议和行政争议交叉的处理机制,该法第六十一条规定:在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。

  二、以保障当事人诉讼权利为导向,破解行政诉讼“立案难”  

  由于行政诉讼的立案难导致一些应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道,在一些地方形成了“信访不信法”的局面。《依法治国决定》要求“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。”新行诉法从多个制度设计层面,为行政起诉人通畅立案入口:

  (一)在总则中明确规定人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利

  该法第三条规定:“人民法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”结合该法的第五十一条、第五十二条关于强化受理程序约束的规定(下文详述),以及针对实践中有的行政机关向行政诉讼原告施加压力,迫使其撤诉的行为,在第五十九条增加规定“以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的”法律责任等相关条款的规定来看,该第三条并非是一个宣示性的条款,而是有具体的规则来保障落实。同时,伴随《依法治国决定》关于“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度……对干预司法机关办案的,给予党纪政纪处分”等要求和配套制度的贯彻落实,可以合理预期,今后行政机关不敢干预或者不能阻碍法院对行政案件的受理和审理应能成为“新常态”。

  (二)根据实践的发展扩大了受案范围

  一是,原行诉法第二条将可诉行政行为表述为“具体行政行为”,当时立法中用“具体行政行为”的概念,针对的是“抽象行政行为”,主要考虑是限定可诉范围。本次修改时立法机关认为,行政诉讼法已对可诉范围作了明确列举,哪些案件应当受理,哪些案件不受理,界限是清楚的,不必再从概念上作出区分,故将原法中的“具体行政行为”统一修改为“行政行为”。结合该法第五十三条关于对规章以下的规范性文件附带司法审查的规定来看,行政诉讼可诉范围的大门已经敞开许多。同时,该法第十二条第一款在列举可诉范围时,其第六、十二项“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责”中“等合法权益”是本次修改新增内容,寥寥几字意义十分重要,意味着对公民权利的保护将不再仅限于人身权和财产权,它为将来保护公民劳动权、受教育权等新诉求预留了空间。

  二是,以列举的方式增加了七类可诉范围,包括:①对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的(第四项);②对征收、征用决定及其补偿决定不服的(第五项);③认为行政机关侵犯其农村土地承包经营权、农村土地经营权的(第七项);④认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的(第八项);⑤认为行政机关违法集资、摊派费用的(第九项);⑥认为行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的(第十项);⑦认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的(第十一项)。其中:

  第③类中的“农村土地经营权”是指通过农村土地承包经营权流转而取得的土地经营权。

  笔者认为,将第④类“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”纳入可诉范围,对落实“发挥市场在资源配置中的决定作用”和促进政府依法行政,具有十分重要的意义。因为,统一开放、竞争有序市场体系的建设,必须依靠公平的竞争环境,政府的责任就是维护市场的公平竞争,而不是排除或者限制竞争。无须讳言,此前的土地出让、特许经营权授予、国有产权交易、基础设施建设等资源配置,虽然有招拍挂制度,但因为竞标人资格和条件的设定大多是事先“量身定制”的,所谓的招拍挂程序其实是扎扎实实“走过场”,这是典型“政府配置资源”而非市场配置资源。又如,在以前的招商引资中,税收、土地价款的优惠,以及规费的减、免等等,如果这些优惠条件遍及于所有的市场主体是无可厚非的,但如果将其作为个别投资商办企业的特权,不仅导致“政商结合”、滋生腐败,还因各个投资主体在地价、税收优惠等方面获得公共资源的投入成本不同而导致各个企业的生产成本差异过大,这直接影响到了市场主体之间的公平竞争,其结果是政府自身带头破坏了公平竞争的环境。因此,要建立统一开放、竞争有序的市场体系就必须改变“政府配置资源”的经济发展模式,切实发挥市场在资源配置中的决定作用。虽然在党的十八大报告提出该目标时,不少人对此持怀疑态度,认为中国的体制和国情决定了这仅仅是一句口号,无法落实,但随着全面深化改革的深入推进,这一切都在发生积极的变化:目前强力而深入推进的以简政放权为核心的行政审批体制改革,加上反腐的力度和审计监督的持续加强,使得“政府配置资源”的权力空间已被大大压缩;而《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发[2014]62号)、《四川省关于进一步加强土地出让管理的规定》(川府发[2014]58号)等有关清理招商引资优惠政策、严格土地出让行为的法规政策的实施,意味着“政府配置资源”的权力不仅被压缩,而且正在被关进制度的笼子。现今,新行诉法明确将“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”纳入可诉范围,标志着相关利害关系人对妨碍公平竞争的“政府配置资源”行为,除可继续采取原有的检举、控告申诉途径外,还可直接提起行政诉讼,法院也不能再借口法律没有明确规定而不予受理当事人的此类行政争议新诉求。而在行政诉讼实行异地管辖和提级管辖(下文详述)的情况下,这一新规无疑将对政府采购、土地出让、国有产权交易等公共资源的配置工作产生重大而深远的影响。

  第⑦类实际上明确了政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议所产生争议的法律性质属于行政争议,这消除了理论与实务中将其视为民商事合同争议的分歧,尤其因民事诉讼与行政诉讼的举证责任的不同,将此类协议纳入行政诉讼范围,不单是纠纷解决机制的明晰化,而是从举证责任角度更有利于保护行政合同相对人的合法权益。同时,该法第七十八条增加了相应的判决形式:“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的,人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法,但未依法给予补偿的,人民法院判决给予补偿。”显然,“继续履行”的判决形式,意味着政府对前述协议的变更、解除,不能再像以前那样“任性”,这实际上倒逼法治政府、诚信政府建设。

  (三)通过明确原告资格、增强口头起诉的可操作性以及延长起诉期限等制度设计,方便当事人行使诉权

  一是明确与行政行为有利害关系的人具有原告资格。原行诉法关于原告资格的规定比较原则,导致实践中有的将行政诉讼原告仅理解为行政行为的相对人,排除了其他利害关系人。新行诉法第二十五条规定:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。这实际上解决了上述“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”等可诉范围的原告资格问题。

  二是增强原告口头起诉的可操作性。新行诉法第五十条增加规定:“书写起诉状确有困难的,可以口头起诉,由人民法院记入笔录,出具注明日期的书面凭证,并告知对方当事人。”这种可以口头起诉并由法院“出具注明日期的书面凭证”之规定,对文化程度不高的老百姓来说,法院不能再以当事人未提交书面诉状或者未接到当事人的诉求等事由而拖延不立案。按此新规,对多年一直缠诉缠访的而言,恐怕也只得打开“诉权保护”的大门。

  三是将原起诉期限的三个月修改为六个月。原行诉法的起诉期限只有三个月,立法机关考虑当事人很容易因超过起诉期限而失去请求司法救济的权利,故将此修改为:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”“因不动产提起诉讼的案件从行政行为作出之日起超过二十年,其他案件从行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”(第四十六条),并在第四十七条、第四十八条对不作为行政行为起诉期限的起算点、起诉期限的耽误等特殊情况作了比较明确的规定,这样就可以给原告更多的时间来提起行政诉讼。

  (四)强化受理程序约束,明确人民法院的相应责任

  以前若要把行政案件拒之门外,其惯用“办法”是要求当事人反复补正起诉材料,然后是装聋作哑,接到起诉书既不登记也不给收据,只是说“回去等通知”,一等甚至几个月,既未立案又不作出相应裁定,当事人往往无能为力。立法机关按照《依法治国决定》关于对人民法院依法应当受理的案件,做到有案必立、有诉必理的精神,对破解行政诉讼的“立案难”作了明确规定:一是人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记,并出具注明收到日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。二是起诉符合条件的,人民法院应当在接到起诉状或者口头起诉之日起七日内立案,并通知当事人;不符合起诉条件的,应当在七日内作出裁定书,不予受理。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。三是对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。(第五十一条)四是人民法院在七日内既不立案,又不作出裁定书的,当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的,应当立案、审理,也可以指定其他下级人民法院立案、审理。(第五十二条)。 新规定施行后,立案的门槛降低了,遭遇“推脱”也有了有效的救济途径,这极大减少了对原告起诉的阻碍。虽然新规定会给法院增加许多工作量,但这将进一步规范法院的立案工作,切实保障当事人的诉权。相应地,行政诉讼案件量将大幅增加,行政机关当被告将是“新常态”,再结合行政诉讼实行异地管辖和提级管辖的新规,可以预见,行政机关败诉率低的局面将逐步扭转。

  三、从诉讼管辖、被告资格、出庭应诉等多方面解决“审理难”,突出行政审判的监督职能

  (一)完善行政诉讼管辖制度

  由于旧法规定行政诉讼的管辖体制是属地管辖,在基层法院的人、财、物都受制于地方政府的情况下,“民告官”也就成了烫手的山芋,导致一些案子不能判、不好判、不敢判。为了解决行政案件“审理难”问题,减少地方政府对行政审判的干预,立法机关在总结现行做法的基础上,按照党的十八届三中全会关于“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的精神,在新行诉法中增设了集中管辖和提级管辖两种方式:一是规定经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件(第十八条第二款)。二是规定对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件,由中级法院管辖(第十五条第一项)。从该法修正案(草案)历次审议稿的内容看,新行诉法确立跨行政区域管辖行政案件既未限于基层人民法院,也未限于第一审行政案件,这为行政诉讼管辖制度的进一步改革留有空间,也如北大教授姜明安所说“为今后条件成熟时成立行政法院提供了可能。”总之,这次修改从体制层面给行政审判注入了一剂“强心针”,可以缓解法院的“地方化”问题对公正审判造成的影响。

  (二)进一步明确行政复议机关的被告资格

  因原行诉法规定行政复议机关如果维持原行政行为的,由作出原行政行为的机关为被告,而实践中复议机关为了不当被告,维持原行政行为的现象比较普遍,导致行政复议制度未能很好发挥作用,行政复议公信力严重下降,被群众调侃为“维持会”。为加强、促进复议机关履行法律职责、敢于纠错,新行诉法对原有制度作了针对性的改革,第二十六条明确规定:一是经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告;二是复议机关在法定期限内未作出复议决定,起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。换言之,经过行政复议的案件,若行政相对人或者利害关系人起诉的,则无论复议机关是作为还是不作为,均是“铁定”被告。同时,该法第七十九条还进一步规定:“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件,人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”据此可推演:①由于实践中履行行政复议职责的行政机关大多为区(市)、县人民政府,故在新行诉法实施后,区(市)、县人民政府当被告的几率无疑大大提升;②如前所述,新行诉法第十五条规定对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件由中级法院管辖,这不排除有的起诉人为了提高案件的管辖法院级别,把原本可直接起诉的案件,先申请复议然后再起诉,由此导致行政复议案件量增加和中级法院管辖一审案件的量增加;③在可诉范围已扩大的情况下,政府行政复议工作的专业化要求越来越高,人员配置势必会加强,这会促使《依法治国决定》中提及的“公职律师”制度将会加快建立健全。事实上,2015年1月1日《四川省人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的意见》(川府发〔2015〕1号)第三十四条已明确“充实市、县政府法制机构法律专业人员,县级以上行政执法部门普遍设立法制工作机构,乡(镇)人民政府普遍配备法治员。”

  (三)进一步明确行政机关出庭应诉即“告官要见官”

  行政诉讼是“民告官”的制度,但实践中有些行政机关负责人基本不到庭应诉,即“告官不见官”。这反映出一些官员对法治的漠视,也反映出过去法律强制力的欠缺,在只有行政机关代理律师出庭的情况下,他们既不了解行政管理的具体工作,又什么都做不了主,借口要回去商量讨论而影响了案件的正常审理,既浪费司法资源,也让起诉的老百姓怨声载道。由于行政机关负责人出庭应诉,不仅有利于解决行政争议,也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识,新行诉法总结近年来一些地方推动行政机关负责人出庭应诉的好的做法,在第三条第三款明确规定:被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。“应当”二字体现了强制性,对于不出庭的怎么办?该法第六十六条规定“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告,并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。” 应当说,修改后的行诉法把行政机关负责人应当出庭应诉,放到了非常重要的位置,特别强调“告官要见官”,随着《依法治国决定》提出将法治纳入考核指标体系,官员应当出庭而不出庭可能影响其政绩考核。

  (四)明确对规范性文件的附带审查

  实践中,有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益,是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。为从根本上减少违法行政行为,新行诉法第五十三条规定:公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。第六十四条规定:人民法院在审理行政案件中,经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。这符合我国宪法和法律有关人大对政府、政府对其部门以及下级政府进行监督的基本原则,也有利于纠正相关规范性文件的违法问题。

  (五)完善被告行政机关的举证制度

  1、被告的举证责任。第三十四条第一款:被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。亦即,被告提交的证据的形成时间必须是在行政行为作出以前收集到的证据。这是因为,行政机关在行政程序中作行政决定时应遵循“先取证、后裁决”的规则,使得行政诉讼当事人、尤其是被告在行政诉讼的举证过程中遵循一些不同于刑事诉讼、民事诉讼的举证规则。行政诉讼启动后,行政机关向法院提交的是其在作出行政决定时收集的证据,如果行政机关不能提供作出行政决定的证据,只能说明被诉的行政行为没有证据支持,是违法的。该法第三十七条规定:原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告的举证责任。

  2、被告的举证期限。该法第三十四条第二款:被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。第六十七条:被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件,并提出答辩状。据此,行政机关在行政诉讼中不仅承担举证责任,而且这种举证责任的履行受到严格的时间限制,必须在一定期限内完成,如果超过了法定履行期限,即使其提交的证据实体上能够证明其行为的合法性,法院也将认定其行为没有证据、依据。

  3、被告收集证据的限制。该法第三十五条规定:在诉讼过程中,被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。这是因为行政机关在作出具体行政行为时遵循“先取证、后裁决”规则,只有在收集到确实、充分的证据后,行政机关才能作出行政决定。因此,行政机关向法院提交的证据应是行政程序中收集到的证据。如果允许行政机关或其委托的代理律师在诉讼过程中再去收集证据,就违背了“先取证、后裁决”的规则。

  四、进一步明确行政机关不执行法院判决的责任

  如果行政首长出庭应诉了,法院也判决了,但如果行政机关就是不执行法院的判决,又怎么办呢?为增强法院判决的可执行性,新行诉法第九十六条规定:行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的,第一审人民法院可以采取下列措施:(一)对应当归还的罚款或者应当给付的款额,通知银行从该行政机关的账户内划拨;(二)在规定期限内不履行的,从期满之日起,对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款;(三)将行政机关拒绝履行的情况予以公告;(四)向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关,根据有关规定进行处理,并将处理情况告知人民法院;(五)拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。根据新行诉法,如果行政机关当“老赖”,拒不履行法院判决,法院有多种措施强制行政机关履行,虽然拘留措施会慎重使用,但直接按日对行政机关负责人的罚款、在媒体上进行公示,或者向上级机关提出司法建议等多种措施并用,应是非常有力度的,行政机关负责人碍于面子和社会舆论压力,只得积极履行。

  此外,修正案草案对简易程序、调解制度、先予执行、审判公开、再审条件判决形式等事项也作了补充完善;对人民法院审理行政案件,关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等,以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,新行诉法没有规定的,则适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。

  新行诉法的实施是一项复杂的系统工程,要实施好这部法律,需要人民法院、行政机关和公民提高法治意识,适应新的制度要求,共同维护法律权威,对此,我们充满期待!